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Crisi bancarie e bail-in. Direttiva 2014/59/UE

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Ritorniamo su uno degli argomenti caldi del momento, ovvero il recepimento in Italia della direttiva 2014/59/UE (direttiva BRRD – Bank Recovery and Resolution Directive), di cui avevamo già fatto cenno in un articolo di Sergio Giommetti, sull’introduzione nel nostro ordinamento del bail-in.

La Direttiva in esame istituisce un regime armonizzato per la gestione delle crisi delle banche, che comprende: a) misure per prevenire l’insorgere di crisi e misure di intervento precoce idonee ad affrontare con successo casi di banche in difficoltà; b) misure preparatorie perché una eventuale risoluzione possa essere condotta rapidamente e con i minimi rischi per la stabilità finanziaria del Paese; c) strumenti di risoluzione comuni a tutti i Paesi membri per risolvere efficacemente le crisi in alternativa alla liquidazione quando la crisi stessa potrebbe avere un impatto sull’intero settore; d) istituzione del Fondo nazionale di risoluzione.

La finalità della direttiva è quella di evitare liquidazioni disordinate, che amplifichino gli effetti e i costi della crisi, dotando l’autorità di risoluzione di strumenti che consentano un intervento precoce e efficace, tra cui il bail-in, riducendo al minimo l’impatto del dissesto sull’economia e sul sistema finanziario. In Italia l’autorità di risoluzione è la Banca d’Italia.

In data 16.10 è stato emanato, su richiesta del MEF, il parere della Banca Centrale Europea circa gli schemi di decreto legislativo di attuazione della direttiva, finalizzati ad allineare il quadro normativo italiano di riferimento. Tra le molteplici osservazioni formulate, per la cui puntuale disamina si rimanda al documento integrale, la BCE pone l’accento su determinati punti, quali: l’attenzione al rispetto dell’art. 123 del Trattato sul funzionamento dell’U.E. , la costituzione di nuovi strumenti in capo alla Banca Centrale Nazionale, la separazione tra le funzioni di controllo e quelle deputate alla gestione della crisi, la classificazione dei depositi garantiti e il “principio di priorità ai depositanti”, il ruolo del MEF.

Analizzando più nel dettaglio i richiamati punti di attenzione, è evidente come la BCE si sia soffermata in particolare sul rispetto del richiamato art. 123, considerata l’affermazione riportata nel parere, ovvero che la Banca d’Italia non è “in nessuna circostanza autorizzata a fornire prestiti o finanziamenti ai fondi di risoluzione, in quanto la fornitura di simile finanziamento costituirebbe un compito governativo e sarebbe in contrasto con il divieto di finanziamento monetario previsto dal Trattato”. Gli schemi di decreto legislativo prevedono, dunque, l’attribuzione di nuovi e specifici strumenti in capo alla Banca d’Italia, quali misure di bail-in (l’imposizione delle perdite in base al rango dei crediti per azionisti e creditori non assicurati), l’istituzione di un ente-ponte (con trasferimento temporaneo delle attività sane delle banche a un’entità controllata da poteri pubblici), nonché la separazione delle attività (con trasferimento delle attività compromesse a un veicolo di gestione).

Per gli ultimi due casi (ente ponte e società veicolo), la BCE precisa che, dato per scontato che il capitale necessario al funzionamento di tali enti sia detenuto dal “fondo” o da altri soggetti pubblici, non possano in alcun modo essere impiegate, per assumere o finanziare le obbligazioni di queste entità, risorse proprie diverse da quelle raccolte nel “fondo”, dovendo rimanere lo stesso compatibile con il divieto di finanziamento monetario ai sensi dell’art. 123 del Trattato.

Oltre alla indipendenza finanziaria, la BCE impone alla Banca Centrale Nazionale di separare le funzioni di controllo da quelle assegnate all’autorità di risoluzione, in modo da assicurare la propria indipendenza operativa ed al fine di evitare possibili conflitti di interesse.

Inoltre, è previsto che il Ministero dell’Economia e delle Finanze debba concedere l’autorizzazione alla Banca d’Italia in merito alle decisioni di “messa in risoluzione” o in “liquidazione coatta amministrativa”. Sul punto, la BCE si interroga se qualificare il MEF come una seconda autorità di risoluzione; per scongiurare tale circostanza, suggerisce che il MEF intervenga limitatamente ai casi in cui le misure di risoluzione abbiano un impatto diretto sulle finanze pubbliche ovvero producano implicazioni sistemiche.

Per quanto concerne, invece, il c.d. “principio di priorità ai depositanti”, la BCE ha rilevato che, per l’attuazione del bail-in, gli schemi di decreto conferiscono priorità non solo ai crediti relativi ai depositi protetti (sotto la soglia di € 100.000,00) e ai depositi oltre soglia di persone fisiche, micro, piccole e medie imprese, ma anche a tutti gli altri depositi. In tal modo, l’autorità di risoluzione nella gestione della crisi potrà applicare il bail-in ad altri strumenti di debito senior non garantiti, minimizzando quindi il rischio di pretese di indennizzo basate sul principio secondo cui nessun creditore può subire perdite maggiori di quelle che avrebbe subito secondo una normale procedura di insolvenza (no creditor worse off than in insolvency).

Se, quindi, per il Legislatore Italiano il principio di “priorità ai depositanti” significa rendere più agevole per le Banche di rilevanza sistemica a livello globale (Global Systemically Important Banks, G-SIB) il rispetto del futuro requisito relativo alla capacità di assorbimento totale delle perdite (Total Loss Absorbing Capacity, TLAC), come previsto nella bozza di proposta del Consiglio per la stabilità finanziaria (Financial Stability Board, FSB, ancora in discussione), la BCE solleva il punto relativo alla qualificazione da conferire alle altre passività operative, come i derivati, tenuto conto che, ad oggi, risultano avere lo stesso rango degli strumenti di debito senior non garantiti.

Al fine di comprendere al meglio l’istanza della BCE è necessario esplicare più dettagliatamente i termini di cui si discute. In sostanza, per il Financial Stability Board, organismo che monitora il sistema finanziario mondiale, le banche di interesse sistemico globale, ovvero quelle il cui fallimento potrebbe avere ripercussioni a livello globale (le c.d. too big to fail) dovrebbero detenere un capitale e un debito -per far fronte a eventuali perdite- in misura molto maggiore rispetto agli altri istituti di credito, evitando così che il salvataggio delle stesse avvenga a danno dei contribuenti.

La capacità di assorbimento totale delle perdite (TLAC), dunque, dovrebbe attestarsi tra il 16 e il 20% dell’attivo ponderato sulla base del rischio, con possibilità per i regolatori nazionali di prevedere requisiti più stringenti. I derivati, per espressa previsione del documento rilasciato dal FSB, non sono considerati “passività qualificate” e, pertanto, non possono essere messi sullo stesso piano appunto dei bond senior non garantiti, mentre andrebbero subordinati a tutte le passività escluse dal TLAC, affinché venga rispettato il requisito.

Per completezza, si segnala che l’ABI nella risposta alla consultazione avviata dal FSB ha fatto presente che “il requisito di TLAC non è necessario. In Europa, e in particolare nei Paesi dell’area dell’Euro, infatti, le raccomandazioni del FSB “Key Attributes of Effective Resolution Regimes for Financial Institutions” sono state recepite in modo molto accurato e rigoroso, portando addirittura alla creazione di un fondo unico di risoluzione di natura sovranazionale proprio per garantire l’ordinata risoluzione delle banche. Il TLAC risulta dunque sovrabbondante, se non addirittura controproducente poiché genera ulteriori problemi di coordinamento con il requisito europeo del MREL (Minimun Requirement Eligible Liabilties)”.

Sul punto, in data 20 ottobre, il Vice Direttore Generale della Banca d’Italia, Fabio Panetta è intervenuto alla Camera dei Deputati (VI Commissione Finanze). Dopo aver descritto a grandi linee gli strumenti di risoluzione, Panetta si è soffermato sull’impatto potenzialmente dirompente che potrebbe avere il bail-in, qualora venisse utilizzato per far fronte ad una crisi bancaria. Per ciò che più interessa in questa sede, si riporta quanto affermato nel merito ovvero che se da una parte la direttiva esclude le categorie di passività più rilevanti per la stabilità sistemica, è anche vero che i depositi oltre 100.000 euro di famiglie e piccole e medie imprese potranno essere colpiti solo per la parte eccedente e solo dopo le altre passività, riducendosi in tal modo al minimo il rischio di accadimento.

Prima di trarre le conclusioni di quanto detto, è necessaria una premessa di carattere generale: l’ipotesi del bail-in è certamente possibile ma poco probabile, i soggetti interessati all’eventuale utilizzo di tale strumento, pertanto, non dovrebbero correre alcun rischio. La normativa di riferimento, infatti, spinge perché il sistema bancario sia complessivamente più stabile e meno rischioso; di contro a risentirne sarà la redditività delle Banche, con ricarichi sulla clientela oltre, ovviamente, alla contrazione della disponibilità di finanziamenti all’economia reale.
Di positivo, invece, ci sarà che gli intermediari saranno obbligati a rispettare scrupolosamente gli obblighi di trasparenza e correttezza stabiliti per l’emissione, il collocamento e la negoziazione degli strumenti più rischiosi per la clientela al dettaglio. Quest’ultima, dal canto proprio, dovrà necessariamente acquistare sempre maggiore consapevolezza circa i prodotti offerti dal sistema bancario e dalle società di investimento, richiedendo informazioni su più fronti e stabilendo con l’intermediario di riferimento un rapporto di estrema fiducia e collaborazione.

AGGIORNAMENTO 22.10.2015 ore 16.00

In data odierna è stato ascoltato al Senato il presidente della Consob in merito allo schema di decreto legislativo sul bail in.
Secondo Vegas, tale decreto conterebbe “alcune disposizioni”, in particolare relative “alle banche quotate”, che pongono “profili di non perfetta coerenza con le direttive europee in materia di abusi di mercato e di trasparenza dell’informativa societaria”. La norma più critica riguarderebbe “l’obbligo di differire la diffusione al pubblico della notizia relativa alla procedura di risoluzione sino al momento della pubblicazione in Gazzetta Ufficiale, sul sito web della Banca d’Italia e su quello dell’ente sottoposto a risoluzione, anche ove la sussistenza dei presupposti per l’avvio della procedura sia già nota all’emittente e ai componenti dei suoi organi di amministrazione”. La norma in questione sarebbe, dunque, in contrasto con la direttiva comunitaria sugli abusi di mercato che impone la diffusione al pubblico, senza indugio, di qualsiasi informazione price sensitive, al fine di garantire un corretto processo di formazione dei prezzi e di assicurare che le decisioni degli investitori e dei depositanti siano sempre correttamente orientate.
Inoltre, Vegas ha formulato ulteriori critiche circa la gerarchia degli strumenti finanziari destinati a ricadere nel bail-in. In particolare, Vegas ha raccomandato al Parlamento una più attenta disamina della norma ipotizzata, che prevede di privilegiare i depositanti oltre 100.000 rispetto ai portatori di obbligazioni non garantite sottoscritte prima dell’entrata in vigore della norma.